摘要

面對日益復雜的城市問題，城市亟需加速轉變發展方式與理念。實施城市更新行動，把城市作為一個有機生命體，以實現自我健康更新與可持續發展為目標，營造高品質空間，提升人居環境質量。本文立足當前國家城鎮化發展新階段與城市空間面臨的現實困境，指出城市更新是時代發展的必然要求，并通過政策解讀、理論剖析，提出了以城市更新行動為總綱，營造高品質空間。通過聚焦城鎮老舊小區、歷史文化空間、公共空間、老工業區等四類重點空間，結合實踐案例提出高品質空間的營造路徑與具體策略。

實施城市更新行動 營造高品質空間

站在全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標的新起點上，習近平總書記創造性地提出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。在中國式現代化的新征程上，城市作為經濟、政治、文化、社會等各類活動的中心，不僅承載人民美好生活，而且是貫徹落實新發展理念、構建新發展格局、實施擴大內需戰略的重要載體。

“人民城市人民建，人民城市為人民”，提供高品質生活、建設高品質空間、不斷滿足人民群眾對美好生活需要，這是社會主義現代化城市的應有之義。在中國式現代化的時代語境中，在城市發展的全新階段，我們需要什么樣的現代化城市？如何建設讓人民更滿意的高品質空間？城市更新行動恰好提供了一種答題思路。

一、宏觀背景

1.城市問題集中爆發是城市發展的階段特征使然

改革開放40多年來，中國高速的城鎮化創造了世界城市發展史上的奇跡，7億農民進入城市，新增400余座城市，基本完成外延擴張——“鄉土中國”變身“城市中國”，2021年中國城鎮化率已經達到64.72%。國際經驗表明，城市化率達到60%左右正是社會矛盾和問題集中凸顯的時期。日益嚴峻的資源環境壓力、城區設施老化引發的安全事故、種種突發的生產事故、人為的生態破壞事件……在這一發展階段，我們不僅要持續解決城鎮化過程中帶來的問題，而且要注重解決城市發展本身所產生的問題。針對城市自身發展中的突出問題，制定、實施相應的政策舉措和行動計劃，著力解決環境污染、公共衛生、住房建設、功能優化、安全生產等城市內部的結構性問題是當務之急。

2.新冠疫情暴露出城市亟需“補短板”和“堵漏洞”

新冠疫情大流行之下，許多地方醫療基礎設施建設不完善、城市應急管理配置不足與效率不高以及城市治理存在明顯短板等問題在壓力之下被集中暴露出來。突發事件所帶來的深刻教訓與后疫情時代的舉步維艱，既是公共衛生問題，同時也是深刻的城市空間治理問題。在新冠疫情暴發后，中規院團隊在全國組織了7 500份問卷調查，調查結果反映出城市發展中的突出問題在于城市基本服務的“補短板”和基層治理的“堵漏洞”等方面，城市最缺的是基本服務、活動空間和養老設施等。某省會城市70家新冠肺炎定點醫院和發熱門診醫院主要集中在三環路以內，全市定點醫院15分鐘步行距離內僅能覆蓋40%的住宅小區。鄭州、武漢、西安、福州、南寧、廈門、北京等城市18層以上或容積率3.5及以上的高層、高密度居住區用地面積占建成區居住用地面積的比例超過10%。高密度、超高層的建設方式進一步加大了公共衛生風險，增加了城市應急管理難度。

3.中國式現代化對城市發展提出了宜居、韌性、智慧的新要求

住建部2020年對59個城市的完整居住社區專項調研結果顯示，城市完整居住社區平均占比為35%，57.6%的樣本城市未達到該平均值。硬件上，社區建設短板多，社會滿意度低。城市普遍存在公共服務設施不完善、公共活動空間不足的問題，公園的平均覆蓋率僅為64%。軟件上，服務管理與社區治理短缺也是普遍問題，調查結果顯示，城市的物業管理覆蓋率平均僅為68%。為了更好解決城市發展面臨的現實問題，推動實現城市發展的中國式現代化目標，黨的二十大報告專門提出了“提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。

4.城市更新是新時代城市發展的戰略選擇

在國家推進城市建設工作的總體要求之下，新時代實施城市更新行動本質上是推進以人為核心的新型城鎮化。正如黨的十九屆五中全會所提出的“推進以人為核心的新型城鎮化，實施城市更新行動，推進城市生態修復、功能完善工程，統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”。

因此，實施城市更新行動的重要意義在于推動城市結構優化和品質提升，轉變城市規劃建設管理方式，全面提升城市發展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進經濟社會持續健康發展。

二、政策解讀

城市更新是一項系統性工程，為了更好地推進城市更新行動，國家住房和城鄉建設部聯合多部委組織開展了一系列頂層制度設計工作。在聯動各地系統開展城市更新工作的同時，還積極組織開展了城市更新試點工作，探索新模式、謀劃新機制。

1.國家頂層設計

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動。時任住房和城鄉建設部部長王蒙徽指出，新時代國家開展城市更新工作將對推動城市高質量發展、實施擴大內需戰略、推動城市開發建設方式轉型、推動解決城市發展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感具有重要意義。具體的城市更新工作將重點圍繞健全體系、優化布局、完善功能、管控底線、提升品質、提高效能、轉變方式等7個方面展開。其后，住建部陸續出臺了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（2021.08）、《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》（2021.11）等一系列文件支持城市更新行動。據不完全統計，截至2021年底，全國411個城市共實施2.3萬個城市更新項目，總投資達5.3萬億元。城市更新不僅解決了城市發展中的突出問題和短板，也成了新的經濟增長點。

2.統籌區域部署與開展試點工作

圍繞落實國家戰略，促進地方高質量發展，推進城市更新行動，住房和城鄉建設部近年來與各省市簽訂了一批共建合作協議，包括與上海市聯合開展“部市共建超大城市精細化建設和治理中國典范”（2020.07）、與浙江省合作“推進共同富裕示范區建設”（2022.01）、與江西省共同實施“城市體檢評估機制推進城市高質量發展示范省建設”（2021.09）等工程。2020年底，住建部與遼寧省合作共建城市更新先導區，目標將沈陽市、大連市和沈撫示范區打造成遼寧省城市更新示范市和示范區，并在全省形成120個左右的更新區域典型案例。這些工作為真正實現城市更新“從行動到共識，從實踐探索到制度化、常態化”打下了重要基礎。

2021年11月4日，住房和城鄉建設部發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，決定在江蘇南京、蘇州等全國21個城市（區）開展為期2年的第一批城市更新試點工作，重點進行城市更新統籌謀劃機制、城市更新可持續模式以及建立城市更新配套制度政策等3個方面的探索工作，為進一步在全國推廣試點經驗創造條件。

3.劃定政策底線

在積極推進部省聯動、地方試點的同時，國家還針對城市更新過程中存在的一些錯誤傾向進行了糾偏，及時指出“什么是不能做的”“什么是應該做的”以及“什么是鼓勵做的”。在《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中，專門提出“堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣；堅持應留盡留，全力保持城市記憶；堅持量力而行，穩妥推進改造提升，堅持‘留改拆’并舉、嚴管大拆大建，注重提升功能，增強活力”。通過政策文件明確管控底線，科學引導、穩妥推進城市更新行動。

4.形成政策清單

近年來，各地按照黨中央、國務院有關決策部署，大力推進城市更新相關工作，其中，開展較早的城鎮老舊小區改造工作在實踐探索方面取得了顯著成效。2020年底，住建部開始總結地方城鎮老舊小區改造的實踐經驗，形成并印發了《城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單（第一批）》，目前可復制政策機制清單已經公布到了第六批。2022年底，住建部印發 《實施城市更新行動可復制經驗做法清單(第一批)》。政策清單來自不同地區、不同層級的項目實踐，內容涉及項目生成與審批、存量資源利用、資金籌措、適老化改造、長效管理、工作機制構建、配套政策創新等方面。這些可復制政策機制和典型經驗做法，為其他地區提供了多種解決實際問題的思路參考。

三、工作方法：以城市更新行動為總綱，營造高品質空間

1.堅持以人民為中心的核心思想，建設人民滿意的城市

在實施城市更新行動、提升城市品質過程中，重點是要關注4個“2億人”。一是2億新市民、青年人，他們中約70%的人只能在城市租房居住，居住品質較差，住房困難突出。二是還居住生活在城鎮老舊小區中的2億居民，這些住區普遍存在設施老化、功能不健全、安全隱患多等問題。三是2億老年人群體，他們的住房適老化設施嚴重不足，難以滿足居家養老的基本需求。四是我國的2億兒童，他們對于安全、健康生活環境的新需求是現代化國家、現代化城市應當關注的重點。

從群體到個體，優化空間資源的個性化配置。新時代的城市應當是對兒童友好的城市、對老齡友好的城市、對外地人友好的城市、對弱勢群體友好的城市。近年來，國家針對不同人群密集出臺了相應的城市發展政策，例如國家發改委聯合多部門出臺了《城市兒童友好空間建設導則（試行）》《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》《2022年中國兒童友好城市發展報告》（白皮書），共青團中央出臺的《關于開展青年發展型城市建設試點的意見》《面向青年的城市空間供給建議》，住房和城鄉建設部針對老齡人群開展的《城鎮適老化建設和改造關鍵控制要素和實施策略研究》《城市建設適老化轉型技術應用研究》等。城市公共服務供給將更多轉向“個性化服務”與“全齡友好”。

2.城市更新是一項系統性、整體性、全局性的工作

習近平總書記指出：“城市工作是一個系統工程。”任何時候，城市的整體性與復雜性不會削弱，只會增強。隨著城鎮化的推進，城市發展由大規模增量建設進入到存量提質增效和增量結構調整并重的新階段。面對城市這樣一個復雜系統，城市更新行動顯然不是簡單的一項工程，也不能單純地理解為“老舊小區改造”或者片區的有機更新。其工作既要大處著眼，又要小處著手，統籌城市發展的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要，以期全面提升城市發展質量和空間品質。從城市發展目標來看，隨著我國社會主要矛盾的變化，人民群眾對更好的居住條件、更優美的生活環境、更完善的公共服務等充滿期待，對城市建設的要求已經實現了從“有沒有”到“好不好”的轉變。因此，當前城市更新工作的總體目標是既要補短板，又要提品質，要建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量和城市競爭力，走出一條中國特色城市發展道路。

就具體工作而言，城市更新行動是全過程、多主體的系統工作，貫穿規劃、建設、管理、運維全過程。過程中需要建立貫穿項目策劃、規劃編制、方案設計、建造實施、運營管理、總結改善的動態實施機制。城市更新也是一項需要政府、市場、居民三方參與、相互協作的工作，從試點效果來看，城市更新工作單靠政府是推不下去的，單靠市場又容易走偏，所以需要政府的引導，需要市場的發力，更需要居民的積極參與，這其中的制度創新是城市更新行動的主要著力點之一。

3.以城市體檢評估為基礎，因時制宜、因城施策

“無體檢，不更新”，城市體檢已經成為城市更新工作的前置條件。2018年，住房和城鄉建設部會同北京市率先開展城市體檢評估工作。隨著城市體檢評估工作在全國的推廣，住建部城市體檢評估試點城市已由2019年的11個，擴大到了2022年的59個。近年來，城市體檢評估的主題結合時代要求，突出了“防疫情、補短板、擴內需”的主題，并新增了自建房安全專項整治、老舊管網改造和地下綜合管廊建設等專項體檢內容，城市體檢評估工作日趨成熟完善。作為一項基礎性工作，城市體檢可以精準查找城市發展中的短板與不足，進行針對性的整改，推動城市人居環境高質量發展。尤其是在城市更新工作中，更新改造地段往往面臨著復雜的產權信息與多樣的城市問題，更需要細致的規劃與治理手段，而這一切都離不開精細化的城市體檢評估作為工作開展的數據基礎。城市體檢也是一項系統性工作，它貫穿規劃編制、建設、實施、管理的全過程，兼具監測、評估、預警、反饋的作用，是促進城市健康發展的重要抓手。

四、實踐路徑：聚焦四類空間

1.加強老舊小區改造，建設全齡友好完整社區

安居樂居是人類永恒的夢想，城鎮老舊小區改造是重大的民生工程和發展工程。這幾年，在開展老舊小區改造試點探索的基礎上，國家不斷完善財政、金融、稅收等支持政策，總結推廣先行地區的經驗做法，提出了城鎮老舊小區改造的正面、負面清單，幫助群眾改善了居住環境，激發了老舊社區的生機和活力，增強了基層黨組織的號召力，成效十分顯著。各地在實踐探索中也形成了豐富的經驗與創新做法。江蘇昆山中華園小區改造項目，將歷史上3處農民安置小區，改造成為綜保區員工所需的生活居住配套設施，解決了大量外來務工人員的住房難題，促進了昆山工業發展。另外失地農民通過閑置的房屋出租，換取收入，改善生活條件，各得所需，成為一種老舊小區更新與城市發展協調互動的創新模式。北京真武廟“租賃置換”模式則是通過改造室內外環境，將破敗的老舊小區變成了溫馨舒適的“人才公寓”，滿足了附近商務區就業人群職住平衡的租房需求，通過租賃置換、養老置換、改善置換等方式，實現多方共贏。

2022年10月31日，住建部和民政部正式發布《關于開展完整社區建設試點工作的通知》，通知明確，試點工作自2022年10月開始，為期2年，重點圍繞完善社區服務設施、打造宜居生活環境、推進智能化服務、健全社區治理機制四方面內容探索可復制、可推廣經驗，推進適老化、適兒化改造，建設全齡友好社區。對于基本服務，要補齊標配；對于全齡友好的個性化需求，要精準選配；對于未來場景的可能需求，鼓勵有條件的地區增配新的服務。這些都為未來的老舊小區改造指明了方向。

2.加強歷史文化保護，塑造城市特色風貌

（1）保護傳統風貌，延續文化基因

一個城市獨一無二的氣質與精神來源于其獨有的地方文化，可以說，“本土性”就在于“文化性”。城市更新工作需要保護好前人留下的文化遺產，延續城市文脈。全面開展城市設計工作，優化空間和建筑布局，修復山、水、城傳統格局，塑造城市時代特色風貌。保護具有歷史文化價值的街區、建筑及其影響地段的傳統格局和風貌。當然，城市建設發展中實現文脈傳承并不只是對歷史形式、符號本身的保護或復制，而是空間要素地域性組合模式及其內在生成機制的延續，由此形成形態組織與場所營造方法，才能實現歷史文脈傳承與城市建設發展的共贏。因此，在實施城市更新行動中，要格外注重結合城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”，營造獨一無二的城市風貌與魅力空間。

（2）培育產業新功能，繪就老城新氣象

對于傳統的城市特定功能區，推進活化利用，要充分發揮歷史文化遺產的使用價值，加大開放力度，更好地服務公眾，將其用起來、活起來。對于一些傳統功能已經消失的歷史文化空間，需要通過專業的策劃與規劃，植入新的功能與業態。比如蘇州的“姑蘇八點半”，就是將特色事件作為觸媒引入，結合蘇州特有的文化、娛樂、餐飲、購物，以夜經濟的形式，落位到觀前街等傳統商業空間和古典園林中，以“微更新”的方式，激活老城區的文化經濟活力。

古城或者片區的活力復蘇帶來的不僅是簡單的旅游消費，文化的巨大能量以及后續的良性反饋往往出人意料。江西省永新古城更新就是立足山水、人文、紅色、生態等資源，通過生態修復與功能優化，挖掘文化記憶，重塑文化品牌，不僅帶動了縣域文化與經濟發展，而且吸引了大批外出永新人回流，成為城市更新助力新型城鎮化建設的典型，創造了獨具魅力的永新模式。

3.正確處理人與自然的關系，營造高品質公共空間

城市公共空間是城市生活的最大福祉之一，而我國大多數城市都面臨著濱水空間、文化場所、特色街區、郊野公園等高品質公共空間不足的問題。如何為人民提供更加充足、更加優質的公共空間，首先需要站在人與自然和諧共生的高度來謀劃與規劃，加強生態修復，保護生態環境基底，塑造自然、生態的城市整體格局。其次是有的放矢，打造若干重點公共空間。比如上海自2018年開始，逐步貫通黃浦江核心段45 km、蘇州河中心城區42 km岸線，把“一江一河”最好資源留給人民，建設具有全球影響力的世界級濱水區。此外，需要見縫插綠，建好家門口綠地，比如江蘇推進的口袋公園建設行動，將各種邊角空間、閑置地塊改造成口袋公園，口袋公園規模較小、布局靈活、環境友好、功能多元，還兼具優化和均衡城市綠地布局、滿足居民休閑游憩需要、完善城市功能品質等積極作用。

中國的城市發展已經從“增量時代”進入到“存量時代”，這是城市更新必然會出現的現實背景。城市公共空間的匱乏也需要從存量空間中尋找解決思路。以橋下空間為例，我國橋下空間存量十分巨大，但開發利用卻十分有限，因此也成為了設計師們開展“微更新”的重點對象。國內已經有一些較為成熟的改造案例，改造后的橋下空間主要服務于周邊居民，以生活需求為主，提供多種促進社區鄰里交流的場景，不僅提高了空間利用效率，而且還能促進片區空間環境改善，重塑城市、街區的關系。比如上海市長寧區對橋下空間采用集約開發節地模式，改造后的橋下多出了一座體育公園，節地率達100%。上海普陀區則運用見縫插針的空間復合理念，利用武寧路橋下剩余空間，將其更新為一座有咖啡館的河邊驛站。

4.推動功能轉換，助力老工業區更新

（1）整體規劃，統籌實施

老工業區往往存在土壤污染嚴重、基礎設施薄弱、搬遷成本較高、自主拆遷難度較大等棘手難題，在城市更新過程中需要建立一套自上而下的推進機制，進行統籌謀劃。以青島市主城區的老工業區為例，在老工業區更新過程中，青島市成立市級工作專班，頂格推進更新工作。市、區兩級聯動，整體規劃、統一設計、綜合平衡，在規劃時同步編制產業發展規劃，因地制宜設計實施路徑。在建設中，先行啟動基建設施建設與完善周邊配套，全面提升吸引力。

（2）找準定位，內外兼修

對于大多數已經喪失原有生產功能的老工業區，這類公共空間的更新一般包括生態修復、功能植入、文化重塑等方面工作。在生態修復方面，以北京市石景山區首鋼北區更新項目為例，首鋼項目首先對更新片區進行了工業污染治理，治理過程結合了雨水花園、海綿城市等理念，修復其生態穩定性。其次進行復綠，通過景觀設計與綠地織補，恢復其生態價值。在功能植入方面，國內大多數的老工業區都面臨二產向三產的轉變，能否找準定位、打造獨特的創意IP關乎更新與轉型成敗。此時，文化重塑的作用就凸顯出來了。以陶溪川為例，這個以景德鎮原國營宇宙瓷廠工業舊址為核心打造的文創街區，利用宇宙瓷廠工業場景，植入適應當代年輕人的功能業態，定期舉辦主題文化活動，打造了獨一無二“陶溪川IP”，現在正逐漸成為這座城市的文化新地標。

五、結語

《2022年世界城市報告：展望城市未來》指出，在未來30年，世界城市化步伐將進一步加快——預計到2050年，世界城市化率將從2021年的56%提高到68%，這意味著城市居民人口將增加22億人，按照我國城鎮化中長期水平的預測，到2035年我國仍有1.5億—2億人口從鄉村進入城市，預估在2035年前后達到中國城鎮人口高峰，而2030年也是我國實現碳達峰的目標年，“人口高峰”遇上“碳達峰”，很可能形成“兩峰”疊加壓力。

因此，城市更新，不僅是城市發展到當前階段的必然訴求，而且更是關乎城市未來的先決條件之一。實施城市更新行動，不斷提升城市空間品質與人居環境質量，增強城市活力與競爭力，建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，才能為更加充滿活力和更加不可預測的未來做好準備。

文章來源：《中國名城》雜志社