摘要

 

治理體系和治理能力現代化是城市園林綠化行業在新時代必須面對的時代命題。改革開放四十年來，行業基本形成了“政府主導、央地互饋、部門協同、企業主體、社團輔助、專家支持、公眾參與”的多元主體治理格局；基本形成了以國家政策和行業政策為引領，法律法規體系、規劃設計體系和督察監察制度為保障，園林城市創建活動為特色抓手，專業教育體系、專家咨詢制度、科研創新體系和技術標準體系為支撐，國際行業交流交往活動為拓展的多元治理工具體系；并在治理意識、治理思路、頂層謀劃、治理主體、治理工具等方面取得了一系列經驗；市場經濟發展和社會主要矛盾變遷、國家治理體系發展演進、城市化進程、社會結構及其文化特征變遷是推動和影響行業治理體系演進的重要驅動力量。當前行業治理存在治理思維尚未全面建立、目標和思路尚不清晰、體系架構尚不完善、行業主管部門作為關鍵治理主體日漸式微、治理工具和手段不多等問題，本文據此從治理意識、戰略視角、主體架構、頂層謀劃、工具體系等五個方面提出建議。

 

改革開放以來我國城市園林綠化行業治理體系演進的回顧、思考與展望

 

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，并把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。行業治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成，推進行業治理體系和治理能力現代化是城市園林綠化行業（以下簡稱“本行業”）在新時代謀劃行業長遠發展必須面對和回答的首要問題。

 

本文運用“治理”理論的相關分析框架，從宏觀層面回顧改革開放以來本行業治理體系發展演進歷程，系統認知行業治理現狀、演進動力和經驗，以期為行業治理體系和治理能力現代化建設提供理論和實踐層面的相關建議。

 

關于治理理論和行業治理的相關研究非常豐富，但是涉及本行業治理的研究較少，既有個別研究多是對某一治理工具、治理層次、治理主體或某一地域的治理方式進行闡述分析，且多不使用“治理”一詞，未見類似本文圍繞行業治理體系構建和治理能力現代化的宏觀層面系統研究和闡述。

 

一、“行業治理”相關概念闡釋

 

近年來，“治理”“治理體系”“治理能力”等概念被普遍接受和廣泛應用，雖然各方學者對“治理”一詞未形成統一定義，但是“治理”相對于傳統的“統治”或是“管理”，其內涵明顯體現出了主體的多元化、目標的多視角、結構的多維度和工具的多樣性等特征。

 

“行業治理”相對于“行業管理”，筆者認為可以理解為各級政府，特別是行業主管部門，通過制定行業規則、統籌各方力量、調動各類資源、運用多種手段完善行業管理權力配置和運行制約機制，并提供公共性的服務和支持，以激發市場活力、規范市場秩序、引導社會共同參與，進而推動行業科學健康穩定可持續發展，使政府、市場和社會實現共贏的機制。“行業治理體系”則可以理解為：為實現行業“治理”目標的體制機制、法律法規等制度的系統安排。“行業治理能力”可以理解為：政府主導下，完善制度體系、優化治理架構、調動各方治理主體積極性、完善并綜合運用各種治理工具提升行業治理水平的能力。

 

二、行業治理體系演進背景和概況

 

在改革開放前和初期的計劃經濟體制下，除部分大院、廠礦等單位自行組織開展轄區內的園林綠化工作外，地方政府及其下屬行業管理部門和事業單位承擔城市園林綠化規建管養的全過程，幾乎是城市園林綠化事業的唯一主體，“行業治理”無從談起。

 

改革開放后，國家治理理念發生了巨大變化，由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型，重新調整和界定了政府、市場和社會之間的相互關系，呈現出從一元到多元、從集權到分權、從人治到法治、從封閉到開放、從管制到服務的特征。計劃經濟時代下的全能政府理念逐步轉變，經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務成為政府的主要職能，市場和社會主體更多參與國家治理。同時，我國城市化進程隨即開啟，本行業市場規模不斷擴大，獲得了巨大發展。

 

在上述背景下，一方面，行業治理主體逐漸多元。政府作為城市建設管理單一主體的模式發生了巨大變化，行業主管部門角色從“建設方”轉向“管理方”，并逐步向統籌行業發展的“治理方”轉變，特別值得關注的是，近年來公園城市理念的興起，以成都為代表的部分城市的園林綠化行業主管部門更是成為建設城市美好環境的動議發起方、決策組織方、統籌實施方、監督管理方和運營參與方；企業作為重要的治理主體類型之一，數量日益增多、類型日益細分；其他相關部門、人大和政協、相關社會團體、市民群眾、行業專家學者等更加多元化的治理主體逐步開始參與行業治理。另一方面，治理工具逐漸豐富。從單一的財政投資，向包含法律法規、土地供應、規劃管理、稅收調節、標準規范、科普宣傳、督察監察、專家咨詢、政務公開等多元化的治理工具體系轉變，發揮著激發市場活力、規范市場秩序、引導社會共同參與的作用。總體來說，改革開放以來，本行業“政府主導、市場主體、社會各方參與”的多元主體治理格局基本形成，行業治理從無到有，治理工具日益多樣，治理體系不斷完善，治理能力不斷提升。

 

三、行業治理主體的多元化及其參與機制

 

1.政府主體

 

國家、省、市、縣各級政府一般在建設主管部門下設園林綠化行業主管部門和相關事業單位，就職能定位、治理能力、發揮作用等綜合而言，各級政府及其行業主管部門毫無疑問在行業治理中發揮主導作用。

 

中央和省級政府及其行業主管部門以政策制訂和實施監督為主要職能，通過推動行業立法、制定部門規章、出臺行業發展規劃和相關政策、組織制定國家和行業標準、建立行業準入制度和實施資質管理、實施督察監管、組織園林城市創建活動、組織教育培訓和重大科研攻關、通報表彰或警示的典型案例、開展行業信息統計和發布、組織行業展會等推動行業治理。

 

地方城市政府及其行業主管部門主要通過推動地方性立法、制定地方政府規章、制定空間規劃和行業專項規劃、制定年度建設計劃、制定有關地方法規和地方標準、投放財政資金、組織公共項目建設、開展建設項目相關專業審查、支持科研工作、建立專家咨詢和公眾參與制度等多種方式推動地方行業治理。

 

各級政府的自然資源、生態環境、城市管理、財政金融、文化旅游等相關部門，通過影響區域和城市綠色空間布局、建設資金籌集和撥付、市容市貌管理和環保督察、重大項目建設決策等方面客觀上參與了本行業治理。各級政府教育行業（部分為本行業）主管部門扶持和管理高等院校和職業學院的園林綠化相關高等教育和職業教育，客觀上促進了行業發展。

 

一個值得關注的現象是，改革開放以來地方政府和中央政府間一定程度上已經形成了一定的“央地互饋”機制，上級部門在向下級部門下發政策、部署工作、實施監管的同時，也在政策標準制定、工作部署中不斷汲取地方經驗并凝練推廣，如住建部在綠線管理、綠地系統規劃、公園設計等方面的政策和標準制訂均是源于地方實踐探索。

 

另外，各級人大和政協，通過提出相關議案推動法律法規規章和政策制定、規劃和標準制定、重大項目建設決策影響行業發展。

 

2.市場主體

 

改革開放以來，伴隨市場經濟體制轉型、城鄉建設規模不斷擴大、房地產行業快速發展、政府購買服務的方式普遍施行，規劃設計、施工管養、工程監理、苗木和材料供應等園林綠化行業各類企業不斷涌現，并獲得巨大發展，加之政府和事業單位機構改革逐步開展，大量體制內單位轉入市場，各類市場主體數量不斷增加，規模不斷擴大，技術力量不斷增強，逐步成為行業產值創造、吸納就業、科研創新和專業人才培養的主體。目前，風景園林規劃設計甲級資質單位有近300家，截止2018年資質園林綠化企業資質取消前，全國具有園林綠化一級資質的企業已有1300多家。

 

3.社會主體

 

（1）專家和各級行業專家委員會

 

近十幾年，專業教育和建設實踐快速發展，行業專家隊伍快速壯大，在政策制定、項目論證、方案審查、竣工驗收、獎勵評選等方面引入專家審議把關制度已經成為行業公認的必要管理流程。2003年原建設部成立風景園林專家委員會，專家組53人，其中委員12人，主任委員是陳俊愉院士。2020年1月，住建部成立部科技委園林綠化專業委員會，有委員35人。進入21世紀以來，各省住建廳和很多城市都組建了本地區行業專家咨詢機構，作為政府領導下官方機構，參與本行業部門和地方法規及標準制定、規劃和政策制訂、重大項目決策和方案審查、教育培訓和科研攻關、園林城市評選等工作。專家和專家委員會客觀上作為行業治理的重要力量，有力保障了行業的健康發展。

 

（2）社會和學術團體

 

1966年我國開始建立城市園林綠化學術組織。1989年11月，中國風景園林學會作為國家一級學會在杭州正式成立，作為風景園林行業的全國性、學術性、行業性、非營利性的社會組織，經過三十年發展已擁有分支機構16個。另外，中國公園協會、花卉協會、動物園協會、植物園聯盟，以及中國勘察設計協會、建筑學會、中國城市規劃學會的下屬相關分支機構等全國性的行業社會和學術團體也相繼成立。當前，各省（區、市）和不少城市都成立了行業學（協）會，據不完全統計，全國目前在民政部門正式登記注冊的，名稱中有“園林”或“綠化”字段的社團就有600多家，成為參與行業治理的重要力量。以中國風景園林學會為例，其主要業務包括組織學術和信息交流會議、科普宣傳和展覽展會、標準規范編制、競賽和評優獎勵、專業教育培訓、專家咨詢服務等,在促進行業交流、推動國際交往、擴大行業影響等方面發揮著舉足輕重的作用。

 

（3）市民群眾

 

改革開放以來，隨著我國市場經濟體制的建立和民主政治的發展，廣泛的公眾參與成為國家治理的新趨勢。就本行業而言，近年來市民群眾通過參與政務公開、咨詢調查、輿論議題、捐建認養、志愿活動，逐漸從園林綠化成果單純的使用者，自發或有組織的參與到行業治理的決策、建設、運管中。如成都、南昌、寧波、武漢、廈門等城市實施的市民園長制度，常州市紅梅公園建立的市民公園管理委員會制度，深圳市福田區成立的公園之友城市管理服務中心（民辦），以及同濟大學在上海開展的社區花園共建共享實踐，都是市民群眾參與行業治理的典型案例。

 

綜上所述，改革開放四十年來，本行業從政府單一主體逐漸演變，基本形成了當前“政府主導、央地互饋、部門協同、企業主體、社團輔助、專家支持、公眾參與”的“政府、市場、社會”三方兼具的多元主體治理格局。

 

四、行業治理工具體系的多樣化及其作用方式

 

治理工具是實現治理能力的重要方面，不同行業和治理層級，適用的治理工具并不相同，其中政府主導下的各類治理工具，包括但不限于以下方面。

 

（一）政策文件體系

 

文件治國在我國的政治生活中客觀存在，作為重要的治理工具，從中央到市縣鄉鎮可以發布不同等級效力的政策文件，本行業亦不例外。

 

2002年國務院印發《關于加強城市綠化建設的通知》（國發〔2001〕20號），主要針對當時快速城鎮化發展背景下行業出現的種種亂象，闡明了城市綠化的重要意義、指導思想和主要任務，以及規劃編制實施、資金和用地保障、科研設計、法制建設和組織領導等方面的要求。此外，中共中央、國務院在生態環境保護、生態文明建設、城市工作、碳達峰碳中和、城鄉建設綠色發展、城鄉歷史文化保護傳承、海綿城市建設、國土綠化、老舊小區改造等相關領域的政策文件中也多次對城市園林綠化做出相關要求。

 

改革開放以來，國家建設主管部門針對園林綠化事業發展出臺了大量政策性文件，既有指導全行業發展的綜合性文件，如《關于促進城市園林綠化事業健康發展的指導意見》，也有就公園管理、古樹名木保護、工程建設管理等行業某一專業領域或專門事項出臺的針對性文件。

 

 

省級建設主管部門一般會根據上述文件轉發或出臺針對性的實施意見或方案，用以指導地方城市政府具體落實。部分發達省市結合自身實際出臺的政策文件中的先進理念和做法也常為國家部委吸收推廣。

 

各級各類政策文件明確了行業發展導向，引導行業發展積極參與中央和地方國民經濟社會發展全局和重點工作，引領了行業科學有序發展。

 

（二）法律法規體系

 

改革開放以來，我國立法事業獲得了巨大發展。伴隨“依法治國”的發展進程，“依法治綠”取得長足進展。

 

一是行業單獨立法實現了零的突破。原建設部于1982年12月頒布了《城市園林綠化管理暫行條例》，1992年6月國務院頒布的《城市綠化條例》是我國唯一一部城市園林綠化領域的專門性行政法規。

 

二是大量上位法律和建設主管部門主導一系列行政法規的出臺客觀上規范和保障了行業發展。如《物權法》《行政許可法》《城鄉規劃法》《建筑法》《招標投標法》等法律涉及的物業管理、行政許可、規劃編制、建筑工程招投標等內容規范和保障了行業發展。《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《城市市容和環境衛生管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》等行政法規也涉及了本行業的諸多內容。

 

三是大量的部門規章、地方性法規和地方政府規章成為行業主管部門和地方政府推動城市園林綠化行業健康發展直接而有效的治理工具。部門規章如《城市古樹名木保護管理辦法》《城市綠線管理辦法》《國家重點公園管理辦法（試行）》《城市濕地公園管理辦法》《園林綠化工程建設管理規定》《城市綠地系統規劃編制綱要（試行）》等；地方性法規如各地的城市綠化條例及其實施細則等。

 

法律法規體系作為行業治理的關鍵性工具類型，其建立完善從管理機構、責任主體、用地和財政投入、綠化資源和成果保護、規劃建設程序及實施管理等方面實現了制度層面對行業發展的有效保障。

 

（三）技術標準體系

 

1992年發布的《公園設計規范》 開創了行業標準化工作先河，至今已經初步建立了涵蓋國標、行標、地標、團標四大類型的行業標準體系。

 

據統計，截至目前行業已經發布并正在實施的國標和行標共計35項。包括《城市綠地規劃標準》等7項工程建設國標、《風景園林基本術語標準》等20項工程建設行標、《公園服務基本要求》1項國家產品標準和《城市園林苗圃育苗技術規程》等7項行業產品標準。另外，《城市綠地防災避險設計導則》等一系列導則、指南類標準和大量的地方性行業標準不斷出臺。2019年10月，中國風景園林學會發布《園林綠化工程施工招標投標管理標準》等3項首批學會團標，自此團標成為行業標準化工作的主戰場，標志著行業標準化工作進入了新的歷史時期。另外，城鄉規劃、建筑、環衛等相關行業中也有大量涉及本行業內容的標準，如《城鄉用地分類與規劃建設用地標準》保障了城鄉規劃中綠地指標的底線要求等。

 

行業標準化體系的建立和完善明確了行業發展的技術底線要求、規范了行業技術管理、推動了技術普及，促進了行業規范、健康、有序發展。

 

（四）政策性規劃體系

 

政策性規劃主要包括與國民經濟和社會發展五年規劃同期的行業發展規劃和納入城鄉（或國土空間）規劃體系的空間規劃兩種類型。

 

住建部通常將城市園林綠化五年發展規劃的有關指標和規劃內容納入住房和城鄉建設事業、市政基礎設施、人居環境建設等相關規劃，并從“十一五”時期開始組織園林綠化五年發展研究。2000年以來，越來越多的省份和地級城市，甚至縣（市、區）開始編制獨立的行業五年發展規劃。五年規劃通過明確發展目標指標、指導思想、重點任務和配套政策等內容，凝聚政府和社會各方共識，引導重大項目立項投資，是引領行業發展的重要治理工具。

 

改革開放以來，城鄉規劃體系逐步建立并日益完善，城市綠地作為重要城市用地類型在多層級城鄉規劃體系中日益受到重視和系統性的有效保障。《城鄉規劃法》明確綠化用地應當作為城市總體規劃的強制性內容，城鄉規劃確定的綠地禁止擅自改變用途；《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》指出控制性詳細規劃應當包括綠地率指標、各類綠地范圍的控制線（綠線）及控制要求；城市綠地系統規劃則深化細化了上位規劃中的綠地相關指標、空間布局和類型細分。伴隨國土空間規劃體系建立，作為重要的生態空間要素，城市綠地的用地保障將進一步得到加強。另外，2000年以來，各地涌現出的城市生態保護與建設規劃、生態控制線規劃、公園體系規劃、綠道綠廊系統規劃等規劃類型，也有效推動了行業發展。上述各類空間規劃保障了園林綠化的用地需求、推動了項目的建設實施，成為促進行業發展重要的治理工具。

 

（五）工程建設管理體系

 

改革開放以來，城鄉建設領域逐步建立完善了工程建設管理體系，項目立項、可行性研究報告、環境影響評價、規劃編制評審和審批、設計方案審查、施工圖審查、工程造價、工程監理、工程驗收等環節均形成較為規范的管理程序，以及相應的招投標、專家咨詢評議制度等，并以法律法規、部門規章、政策性文件、標準規范等制度性形式固化下來。我國從八十年代中期逐步建立起了政府建設工程質量監督制度和安全生產管理制度，先后以國務院令的形式印發施行了《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》，各地相繼成立了包括城市園林綠化工程建設的質量監督和安全生產管理職能的 相關機構，南京、蘇州等城市還成立了園林綠化領域的相應專門機構。近兩年來，住建部聯合國家市場監管總局發布了《園林綠化工程施工合同示范文本（試行）》，中國風景園林學會發布了園林綠化工程施工的招標資格預審文件、招標文件的示范文本。在上述工程建設管理體系下，城市園林綠化工程建設管理日益規范，極大加強了質量、安全、廉政、生態等各類風險管控能力，成為保障行業發展重要的治理工具。

 

（六）督察問責制度

 

改革開放以來，依托城鄉規劃監督制度的發展建立，行業逐步形成了督察問責制度。原建設部于2002年開始試點城鄉規劃督察制度，2006年正式實施，并于2008年發布《城鄉規劃督察員管理暫行辦法》，各省也逐步出臺了省級城鄉規劃督察辦法，規劃層面包括綠地侵蝕占用等問題得到了有效遏制，綠地空間保護在規劃編制、審批、實施、管理層面得到了制度性的督察監管保障。

 

近年來，各級各類巡視、考核、督察、監察等督察問責制度日益完善，隨著生態文明理念和城市歷史文化保護傳承工作落實深入，城市園林綠化資源保護被納入督察問責清單，如成都桂花巷砍樹和廣州大規模砍伐城市樹木等導致重大社會負面輿論的行業相關事件受到中央層面關注，引發行業重大反響，對各類違反自然規律、城市發展規律和行業發展規律的錯誤做法起到了極大的震懾作用。督察問責制度客觀上成為行業治理中糾偏扶正的重要工具。

 

（七）執法監察制度

 

行業的執法監察制度是依托城管執法監察制度發展起來的。改革開放以來，城管執法監察制度的建立大致經歷了城建監察、城管監察綜合執法、城管執法監察三個階段的探索發展，城市園林綠化資源保護一直作為執法監察的重要事項。1992年發布的《城建監察規定》確定城建監察的監督、檢查和管理對象包括園林綠化，隨后各地紛紛成立了城市管理部門，2016年10月住建部正式設立城市監督管理局，2017年出臺的《城市管理執法辦法》明確指出“城市管理執法的行政處罰權范圍，包括住房城鄉建設領域法律法規規章規定的行政處罰權”，將《城市綠化條例》《城市市容和環境衛生管理條例》的內容納入其中。各級城管執法監察制度的建立和逐步完善為城市綠化資源和綠化成果的保護提供了制度性的保障機制，是行業治理在執法方面重要的治理工具。

 

（八）園林城市創建制度

 

自1992年公布第一批國家園林城市30年來，共創建國家園林城市384個，生態園林城市19個，各省均開展了省級園林城市創建工作，其部分指標也已納入各級文明城市、衛生城市、優秀旅游城市、中國人居環境獎等創建示范活動的指標體系。創建活動充分調動了各地推進園林綠化建設的積極性，作為行業發展的“指揮棒”，成為中央政府層面指導各地城市園林綠化建設中最為重要的激勵性治理工具。

 

（九）專業教育體系

 

改革開放以來，風景園林學科作為行業人才培養的核心學科，在國家住建、教育等相關部門的支持指導下，專業教育獲得了空前發展。改革開放初期，僅北京林學院、同濟大學、南京林學院等少數高等院校開設相關專業，各校年招生量不過數十人。2011年，“風景園林學”列為一級學科后，學科建設加速發展。2017年北京林業大學風景園林專業進入國家“世界一流學科”建設行列。經過40多年發展，目前全國設有園林本科（或風景園林）專業的院校共278所，設置研究生學位點的高等院校及科研機構數量共有84所，其中學術博士點21個,建立了較為完整的學科體系，培養了大批高水平人才，承擔了大量理論和技術研究，客觀上推進行業治理體系的正向演進。

 

（十）國際行業交流交往活動

 

改革開放以來，行業國際交流交往日益增多，整體呈現出了從引進學習吸收國外理念技術，并開放國內市場為主，向對外輸出文化、技術和參與國際市場競爭為主轉變。一方面，我國從改革開放初期就開始派遣留學生和訪問學者，積極參與和組織IFLA（如2010年我國承辦IFLA第47屆世界大會）等國際學術交流活動，參評國際獎項，引入國外高水平規劃設計、工程建設、設備材料類企業參與規劃設計建設工作，主要以學習吸收國外先進經驗為主。另一方面，1998年昆明世園會成為行業面向國際發展的重要標志，自此我國開始積極組織承辦世園會、園博會、花博會等國際性行業展會，參加國際行業組織并擔任領導職務、招收國際留學生和訪問學者，參與海外園林綠化規劃設計和工程建設項目；再一方面，傳統園林文化逐步成為國家對外交往的重要文化名片，以美國紐約大都會藝術博物館建設“明軒”為標志，至今世界各地的中國傳統園林已經超過100座，而北京奧運會、上海世博會、APEC會議等國家對外交流交往活動的會址選擇和規劃建設均體現了傳統園林文化精神，運用了傳統園林營建技法，成為中國外交展示的突出亮點。四十年來，各類國際行業交流交往活動作為行業治理的重要舉措，既推動了行業技術和理念進步，也為中國園林文化走向世界、開拓國際市場業務、參與國際行業治理創造了條件。

 

（十一）小結

 

除上述治理工具外，組織行業重大科研課題、學術交流活動和相關展會、評比達標表彰活動、職業技能培訓和競賽制度，建立和實施行業信息統計年報制度等治理手段均推動了行業治理體系發展，提升了行業治理能力。

 

綜上所述，改革開放以來我國基本形成了以國家政策和行業政策為引領，法律法規體系、規劃設計體系和督察監察制度為保障，園林城市創建活動為特色抓手，專業教育體系、專家咨詢制度、科研創新體系和技術標準體系等為支撐，國際行業交流交往活動為拓展的多元治理工具體系，有效提升了行業治理能力現代化水平。

 

五、行業治理體系演進動力、經驗和問題

（一）演進動力分析

 

筆者認為，驅動和影響行業治理體系演進的主要因素如下：

 

一是市場經濟發展和社會主要矛盾變遷。改革開放以來社會主義市場經濟體系建立，社會生產力極大發展，社會主要矛盾發生歷史性變遷，人民群眾對園林綠化的需求空前發展，從根本上推動行業市場的建立和快速擴大，進而推動了多元治理主體的發育和行業治理體系的正向演進。

 

二是國家治理體系發展演進。改革開放以來社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，有限、法治、高效、廉潔、服務型等的政府“善治”理念深入人心，特別是國家層面對生態環境治理日益重視，十八大以來生態文明納入中國特色社會主義事業總體布局，進一步促進行業市場健康發育，促進治理導向日益清晰、治理主體日益多元、治理工具日益豐富，推動行業治理體系正向演進。

 

三是城市化進程。改革開放以來伴隨城市化進程，城市園林綠化一度成為“地方增長主義”背景下增加土地財政收入的形象工具，從改革開放初期至2000年前后，總量不足、質量偏低、侵蝕占用、人才短缺是當時的主要問題。2000年以來，伴隨可持續發展、生態文明理念深入人心，城市園林綠化逐漸轉變為提升城市環境品質、引人聚產增強城市競爭能力、提升人民群眾幸福感的重要手段，規模體量過大、空間布局不妥、活力特色不足、技術理念滯后、鋪張浪費過度、市場競爭無序等成為主要問題。針對不同階段問題的行業治理工具不斷涌現，進行校正補差，為行業健康發展保駕護航。

 

四是社會結構及其文化特征變遷。從改革開放初期相對封閉單一的社會結構及其文化特征，到而今高度開放、日益多元的社會結構及其文化特征，社會治理體系和治理方式不斷演進提升，行業治理體系也隨之發生了巨大變遷，參與治理的社會主體日益豐富，參與方式日益多元、參與程度不斷加深。

 

（二）取得的經驗

 

改革開放以來行業從“建設管理”到“行業治理”的轉變，有力推動了行業發展，以下方面的經驗值得關注：

 

一是治理意識方面，客觀上呈現出從政府負責規建管養全流程的“管理”思維，向多元主體、多種工具的“治理”思維的轉變，各級行業主管部門在國家治理變革的大背景下創新、發展和運用多種治理工具推進行業治理，極大釋放了市場活力，實現了行業繁榮快速發展。

 

二是治理思路方面，行業在運用政策、標準、規劃、教育等治理工具和開展規劃建設實踐中，客觀上響應了城鎮化、生態文明、文化強國、對外開放等國家戰略，以及相關行業性和區域性戰略，促進了行業治理體系的正向演進。

 

三是頂層謀劃方面，各級行業主管部門主導或參與推動了相關宏觀政策、法律法規、督察問責和執法監察機制等方面的頂層謀劃工作，為行業發展創造了良好的制度環境。

 

四是治理主體方面，從政府單一主體向社會多元主體參與的“治理”模式轉變，客觀上基本形成了“上下互動、左右協同、多方參與”的治理格局，極大激發了行業發展動能。

 

五是治理工具方面，創造性的建立和完善了標準化體系、工程建設管理體系、園林城市創建、專業教育體系、重大科研項目、公園城市理念探索實踐等多元類型治理工具，有力推動了行業健康穩定發展。

 

（三）面臨的主要問題

 

新時代，城市園林綠化行業正在從“輔助地方增長”的發展邏輯，向“高水平民生普惠”“高質量發展助力”“高品質低碳生態”“高品牌文化輸出”“高效能協同共治”調整轉型。相較于人民群眾對城市園林綠化及其所承載的服務供給的需求日趨強烈，多元化、特色化、品質化指向更加凸顯，行業治理理念、治理目標、治理體系和治理能力的現代化水平尚有不足。

 

一是治理思維尚未全面建立。改革開放以來行業治理體系演進呈現出“總體被動、校正后滯、局部性和階段性主動”的動態漸進特征，“治理”一詞至今在行業內仍鮮見討論，各方主體缺乏對行業治理的總體思考和主動應對。地方行業主管部門盡管在政策、法規、規劃、標準方面有諸多“應激性”探索實踐，但整體上仍停留在管建設、管養護、管創建、管程序、管安全的“管理”思維層面，尚未建立整體謀劃、全面統籌、多方發動的“治理思維”，尚未系統建構治理體系、厘清各方主體參與治理的定位、途徑和方式。

 

二是治理目標和思路尚不清晰。任何行業只有明晰其在國家層面的獨特價值，聚焦和服務國家發展戰略，方能獲得更高層次的發展平臺和更大的發展空間，方能凝聚行業各方共識、統籌各方力量，本行業概莫能外。但是，各方治理主體對行業發展目標的討論仍然集中在某些地方性建設指標層面，對行業發展愿景和目標體系和相應舉措謀劃不足，特別是缺乏響應國家戰略的創新性目標體系和舉措謀劃。

 

三是治理體系架構尚不健全。與其他政策性較強行業的治理體系改革以加大放權讓利、激發市場活力不同，本行業市場化推進早，發育程度高，在治理架構層面上呈現出了“政府治理能力發揮有限、市場治理引導不足、社會治理發育不夠”的特征，如上下級行業主管部門間、主管部門和相關部門間制度性協同關系有待加強，市場各方主體參與行業治理的方式和程度有限，市場治理水平仍然不高，社會各方主體參與治理的積極性尚未被充分激發調動、參與途徑不多等。

 

四是作為關鍵主體的行業主管部門日漸式微。近二十年來，園林綠化部門在各級政府中日益邊緣化，部門地位下降，人員編制持續壓縮，普遍成為住建、城管部門的二級機構，缺乏獨立的人事、財務、項目審查等權力；大量行業科研機構和事業單位裁撤、轉制、縮編；行業發展的基本理念和相關訴求難以上達各級黨政的決策領導層，納入政策體系。另外，不少城市園林綠化的規劃、建設、管養職能被多部門切分，或與規劃、環境等相關部門的權責劃分不清，存在多頭管理、協同治理難度較大等問題。

 

五是治理工具和手段仍然不多。法律法規方面，《城市綠化條例》中罰則條款剛性趨弱，行業發展相關的國家和地方性法律法規體系尚不完善；財政金融方面，行業主管部門除了建設養護資金投放外，缺少多樣化的獎補激勵政策以調動社會各方力量；技術標準體系方面，團體標準工作剛剛起步，企業標準尚未推廣，面向國際的標準化工作仍未起步；政策性規劃方面，城鄉規劃體系下發育形成的各類規劃工具，在當前國土空間規劃體系建立和城鎮建設高質量發展的背景下，仍需不斷創新完善。另外，在創建示范和評比達標表彰活動、科研創新體制、科普宣傳體制、執法監督制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、統計和政務公開制度等方面也存在治理工具偏少、效用不高等不足。

 

六、新時代行業治理體系和治理能力建設的建議

 

基于前述分析，筆者認為，新時代推進行業治理體系和治理能力建設需要把握時代機遇、整體統籌、借勢而上，并提出如下建議。

 

（一） 樹立整體統籌、主動作為的治理意識

 

在國家推進治理體系和治理能力的現代化的宏觀背景下，推動行業治理體系建設，首要問題是落實中央城市工作會議精神，宣傳和樹立“規、建、管”整體性、系統性的城市治理觀念，推動各級行業主管部門從“管理”思維轉向“系統治理”思維，主動作為、整體統籌、構建宏觀綜合的治理體系，培育多元主體，豐富完善工具，搭建現代化的行業治理架構，以推動行業治理能力提升，促進行業健康穩定可持續發展。

 

（二）強化服務國家、凝聚共識的戰略視角

 

基于行業自身特征，新時代行業治理可以聚焦服務新型城鎮化、文化強國和對外開放、生態文明和美麗中國、綠色發展與碳達峰碳中和、健康中國等國家治理理念和國家戰略，構建行業發展的目標共識。如，圍繞新型城鎮化，以推廣“公園城市”和“生態基礎設施體系”理念為切入點，助力城市更新和城鎮建設高質量發展；圍繞文化強國和對外開放，著力于加強“傳統園林文化”的內涵和形象特質的凝練包裝，打造中華優秀傳統文化的重要名片，推動當代中國城市園林綠化理念和技術走向世界，更高水平參與世界行業治理。

 

（三）優化三位一體、協調互促的主體架構

 

通過優化政府治理、完善市場治理、增強社會治理，推進本行業政府、市場、社會三大領域改革創新，構建“三位一體”更加協調的整體性治理架構。

 

政府治理方面，要進一步完善行業治理的職責定位和監督協調機制，豐富政策工具，在強化政策引導、加強督察監督、完善標準體系、優化創建活動、加強行業管理、加大教育和科研創新支持等方面不斷發力，構建“國—省—市—縣”多層級緊密協同、相互反饋、更加有為的行業管理部門。

 

市場治理方面，要繼續堅持市場在資源配置中的決定性作用，強化監管體系、激發市場活力、拓展海外市場，完善行業人才評價和執業制度建設，強化工程施工領域的行業市場準入和資格認定、工程招投標和發承包管理、施工人員職業培訓和持證上崗、行業工程監理等制度安排，豐富各類市場主體參與行業治理的發聲渠道和參與途徑，建立健全城市園林綠化的市場治理體系。

 

社會治理方面，要不斷激發行業社會組織活力，完善公眾參與機制，鼓勵多種方式參與法律法規和行業政策標準制定，將居民參與園林綠化管養運維與城市更新和社區治理結合，作為創新基層社會治理的特色抓手，增強行業學會在團標制定、培訓教育、規范市場、平臺搭建、對外交流交往等方面能力，構建城市園林綠化共建共保共治共享的新格局。

 

（四）加強政府主導、部門協同的頂層謀劃

 

機構設置是頂層謀劃的首要內容。盡管當前擴充行業管理機構規模，提升行政層級的可能性較小，不過依然可以采取多種方式加強頂層謀劃。一是加強政策融入，通過多種途徑宣傳上達行業發展理念，提升行業在各級黨政領導決策層的重視程度，積極謀劃將行業相關發展訴求納入生態文明、歷史文化保護傳承、國土空間規劃、健康中國、城鎮化和城市工作等方面的中央政策和地方各級黨政的政策體系；二是加強法規建設，既要推進完善行業即有法規和部門規章的完善修訂，又要積極謀劃將行業相關內容納入自然資源與規劃、歷史文化保護、生態環境保護、城管執法等領域的相關法律法規；三是加強協同治理，更加主動與自然資源、生態環境、文化文物、林業相關部門對接，進一步明確權責關系、厘清權利邊界，實施重要業務和重點項目共謀共推；四是加強監督考核，主動謀劃將行業相關目標指標和重點工作納入中央和省市本級的黨委巡視、人大監督、紀檢監察、政績考核、政府督察、審計監督事項。

 

（五）完善類型豐富、聯合施治的工具體系

 

有用、適用、好用的治理工具體系是行業治理體系和治理能力的重要組成。筆者建議可以考慮從以下方面豐富和完善行業治理工具體系。

 

一是優化加強財政金融工具。積極探索通過財政獎補、支出比例優化、發債支持、稅收優惠、定額調整等措施，引導下級政府、市場主體、社會各界加強行業投入，推動科研創新，支持推廣新理念、新設施、新技術、新材料。

 

二是完善技術標準體系。不斷完善國標行標，加強地方性標準體系建設，加快擴大團體標準的專業覆蓋面，逐步推廣企業標準，主動對接自然資源和規劃、生態環境、城管執法、城市設計、道路交通、安全應急、市政環衛基礎設施等相關領域各級各類標準中涉園林綠化內容的銜接協調。

 

三是強化政策性規劃工具。謀劃出臺全國行業中長期發展規劃，引導和支持各級政府編制五年行業發展規劃，明確行業發展的指導思想、目標原則、主要任務和重點工程；細化各級國土空間規劃體系中綠地保護的規劃權責，優化完善城市綠地系統規劃的內容要求，與時俱進創新和豐富行業專業規劃類型。

 

四是優化創建示范和評比達標表彰活動。持續優化國省兩級園林城市創建評審制度和評價標準，謀劃省級園林城市創建全面納入省級創建示范活動（目前部分省份為省級以下活動），積極謀劃將行業有關指標納入更多相關創建示范活動評價體系，謀劃培育有影響力的行業評比達標表彰和創建示范活動，激勵和調動行業各方治理主體堅持正確的思想政治和理念技術導向推進城市園林綠化工作。

 

五是加強科研創新謀劃。集行業之力，面向國際、面向未來、面向新型城鎮化、文化強國、雙碳、歷史文化保護傳承等國家戰略，跨學科跨行業合作，謀劃一批行業重點科研方向，爭取納入國家層面重點科研項目；加大科研創新獎勵扶持，激勵企業和科研院所圍繞國家戰略需要和國際國內市場需求推進科研創新工作，做好成果轉化工作。

 

六是提升科普宣傳能力。聚焦歷史文化、藝術審美、自然生態、工程建造等行業特色，動員高校、社團、科研院所等多方力量，支持發展自媒體、圖書、影視、會展等多種形式的科普教育宣傳工作，引導公眾關注，擴大行業影響。

 

除了上述的治理工具之外，執法監督制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、統計和政務公開制度，以及行業發展評估制度、高等教育和職業教育培訓制度、行業智慧和信息化技術體系等的治理工具的探索、建立和完善也是提升行業治理能力的重要方面。